Zákon o financování obrany České republiky by měl pod aktuální tíhou války na Ukrajině zásadním způsobem ovlivnit bezpečnost země. Norma bude zásadně měnit i rozpočtová pravidla. V závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace lze na příkladech vyčíst, jak by mohla tato strategická norma fungovat v praxi. Dodatečný požadavek na výdaje na obranu státu by tak v příštím roce mohl činit 21,5 miliard korun a v roce 2025 4,7 miliard. Zásadním dopadem návrhu zákona na obranu státu by mělo být umožnění efektivního plnění úkolu obrany země, odvíjejícího se od zajištění stabilního plánování a financování.
Cílem návrhu zákona je zajištění každoročního rámce výdajů na obranu státu ve státním rozpočtu ve výši minimálně 2 procent nominálního hrubého domácího produktu (HDP). A to včetně oprávnění ministerstva obrany uznávat případnou odůvodněnost požadavků správců jiných kapitol na zařazení jejich výdajů na obranu státu do návrhu zákona o státním rozpočtu.
Dalším cílem je zakotvení možnosti použít případně nevyčerpané částky z prostředků stanovených ministerstvem obrany v návrhu zákona o státním rozpočtu k zabezpečení průběžného financování tzv. strategických projektů armády vybraných k realizaci ministerstvem obrany ze seznamu projednaného s ministerstvem financí a schváleného vládou v letech následujících po daném rozpočtovém roce. Tím by mělo být zajištěno plynulé financování strategických projektů armády bez vazby na jejich přísně časově určené a poté v praxi obtížně realizovatelné dokončení. Zároveň by tím měla být zajištěna stabilizace příslušných plánovacích dokumentů a snazší prognóza výše výdajů na obranu státu i za hranicí střednědobých výhledů.
Dodatečný požadavek o miliardy
Alianční závazek výdajů na obranu státu ve výši 2 procent nominálního HDP z hlediska celostátních výdajů je postupně státním rozpočtem absorbován tak, aby nedošlo k výraznému rozkolísání výdajů ostatních kapitol státního rozpočtu. Potřeba dostatečné alokace peněžních prostředků do výdajů na obranu státu byla zohledněna též v Konvergenčním programu České republiky z dubna 2022.
Dodatečné výdaje ze státního rozpočtu z titulu připravovaného normativu se předpokládají v souvislosti s navrženou účinností zákona od 1. července 2023, kdy by dosažení podílu výdajů na obranu státu ve výši 2 procent nominálního HDP bylo pro vládu závazné již pro rok 2024. S tím ovšem vládou schválený střednědobý výhled na tento rok nepočítá.
Při zohlednění údajů z makroekonomické predikce z listopadu 2022 a současného střednědobého výhledu státního rozpočtu na léta 2024 a 2025, který byl vládou předložen Poslanecké sněmovně k projednání loni 30. září, dosahuje podíl výdajů na obranu státu na HDP výše 1,7 procent v roce 2024 a 1,9 procent v roce 2025. Tímto by činil dodatečný požadavek na výdaje na obranu státu v roce 2024 21,5 miliard korun a v roce 2025 4,7 miliard.
Zásadní pro stanovení výchozích limitů pro následující rozpočtový cyklus budou údaje Makroekonomické predikce v dubnu 2023.
Ministryně obrany Jana Černochová pak bude uplatňovat požadavek na navýšení výdajů na obranu státu při přípravě státního rozpočtu na rok 2024 a střednědobého výhledu na léta 2025 a 2026.
Dobrá zpráva pro podnikatele?
Návrh zákona předpokládá pozitivní dopad na podnikatelské prostředí, protože by měl vést ke stabilizaci výdajů na obranu státu a schopnosti jejich lepšího plánování.
Tato skutečnost úzce souvisí s veřejnými zakázkami realizovanými v oblasti obrany státu, nicméně návrh zákona na ně přímo navázán není. S ohledem na zlepšení plánovacího procesu se potenciální dodavatelé budou moci lépe připravit na vyhlašované veřejné zakázky v oblasti obrany státu (například využití výrobních kapacit, zahájení včasného jednání se subdodavateli, zajištění financování výroby).
Zvýšená schopnost dodavatelů předložit nabídky v transparentním a předvídatelném procesu výběrového řízení by měla přispět k vyšší konkurenci mezi uchazeči ve veřejné soutěži a může pozitivně ovlivnit výslednou cenu dodávek pro stát.
Závazky v trapu
Ministerstvo obrany dlouhodobě a opakovaně deklaruje, že pro efektivní a smysluplný rozvoj obranných schopností je nezbytné adekvátní financování a dlouhodobá stabilita a předvídatelnost výdajových rámců stanovených pro plánování. Navazující rozpočtový proces se ale často potýká s nenaplněním předpokladů dříve schválených politických závazků a také s opakovaným krácením zdrojových rámců schválených v předchozích rozpočtových cyklech.
Krácení zdrojových rámců či stanovení nižší výše obranných výdajů oproti politickým závazkům se vždy zásadním způsobem nepříznivě projeví zejména v přípravě a následné realizaci strategických akvizičních projektů. To se odrazí jak v časovém posunu jejich realizace, tak ve finančním plnění, kdy dochází mimo jiné k výraznému prodražování těchto projektů.
S takovou situací se musela obrana vyrovnávat v podstatě od roku 2014, kdy byl Českou republikou přijat zmíněný politický závazek ve Walesu, ale v podstatě se podobná situace opakuje každoročně při přípravě návrhu rozpočtu a střednědobých výhledů na následující tříleté období.
Za stávajících podmínek je tak velmi obtížné plánovat v horizontu za střednědobým výhledem státního rozpočtu, což ministerstvo obrany musí nezbytně zajišťovat nejen s ohledem na závazky směrem k NATO, ale rovněž s ohledem na skutečnost, že vyzbrojovací projekty jsou často víceleté.
Problém s nákupem BVP
Jako příklad lze uvést (ne)realizaci strategického projektu pásových bojové vozidel pěchoty. Původně bylo financování této zakázky plánováno na období od roku 2020 do roku 2025, přičemž rozhodující úhrady pohybující se okolo 12 miliard ročně byly plánovány od roku 2022.
Vzhledem k tomu, že smlouvu o dodávce se nepodařilo uzavřít podle plánu, musel rezort v letech 2019 až 2021 opakovaně přistoupit k přeplánování uvedené akvizice.
Nejprve došlo v důsledku posunu realizace zakázky k přeplánování finančních objemů v jednotlivých letech, což vyvolalo neúměrnou kumulaci plánovaných úhrad do let 2024 (19,6 miliard) a 2025 (22 miliard).
Takto vysoké úhrady by ale znemožnily resortu obrany realizovat v uvedených letech, vzhledem k omezeným zdrojovým rámcům státního rozpočtu, jakékoliv další akvizice. Proto muselo být toto riziko eliminováno posunem a rozložením realizace zakázky do následujících let, a to až do roku 2028.
Poté musely být prostředky ve výši přesahující 4 miliardy, plánované pro rok 2021, převedeny k realizaci jiných investičních akcí, u kterých zakázka vysoutěžena byla (například na nákup kolových ozbrojených vozidel na podvozcích TITUS, komponent pro průzkumný komplet LOV Pz, či taktického rušiče STARKOM.
Vzhledem k tomu, že dodavatel nebyl vybrán ani v roce 2021, byly o prostředky ve výši 4,8 miliard, určené na nákup pásových bojových vozidel pěchoty v roce 2022, sníženy.
O tyto prostředky pak musela obrana znovu usilovat v rámci zpracování návrhu zákona o státním rozpočtu na tento rok a střednědobého výhledu na roky 2024 až 2025. Opět tak musí být diskutované akvizice přeplánovány.
Čtyři varianty řešení
K problému plnění aliančního závazku se lze postavit čtyřmi způsoby – nazývejme je variantami 0 až III.
VARIANTA 0 – zachování stávajícího stavu.
- s nejistotou o výši finančních prostředků přidělovaných v rámci přípravy a schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu kapitole ministerstvo obrany na výdaje na obranu státu vzhledem k tomu, že tyto výdaje nejsou zákonem stanoveny jako mandatorní,
- s nejistotou o dalším naložení s případně nevyčerpanými finančními prostředky přidělenými na strategické projekty armády v rozpočtovém roce vzhledem k tomu, že tyto výdaje nejsou zákonem stanoveny jako nepřevoditelné na jiný účel,
- s nadbytečnou administrativní zátěží při nutnosti přeplánování nedokončených akvizic a k nim vázaných peněžních prostředků v čase.
VARIANTA I –nový zákon a novela rozpočtových pravidel a ukotvení
a) ve zvláštním zákonu
- politického závazku České republiky ze summitu 2014 ve Walesu dosáhnout ve státním rozpočtu ročního podílu výdajů na obranu státu na úrovni minimálně 2 % HDP (a obdobně pro souběžně zpracovávaný střednědobý výhled) a stanovení postupu výpočtu této částky,
- definice strategických projektů armády, principů jejich výběru (navržení ministerstvem obrany, projednání s ministerstvem financí a schválení vládou) a kompetence ministerstva obrany plánovat jejich realizaci,
- oprávnění a povinnost ministerstva obrany vyčlenit v návrhu rozpočtu své kapitoly k zabezpečení průběžného financování strategických projektů armády schválených vládou odpovídající výši účelově určených rozpočtových prostředků (samostatně sledovaných, aby tak byl zachován účel jejich použití prostřednictvím jednoho z institutů rozpočtových pravidel, tzv. nároků z nespotřebovaných výdajů),
- oprávnění a povinnost ministerstva obrany (ne)uznávat oprávněnost požadavků správců jiných rozpočtových kapitol na zahrnutí jejich výdajů na obranu státu do návrhu zákona o státním rozpočtu, a to po posouzení věcnosti daného výdaje a jeho priority ve vazbě na cíle v oblasti zajišťování obrany státu,
b) v novele rozpočtových pravidel
- využití dosavadního institutu nároků z nespotřebovaných výdajů podle rozpočtových pravidel (umožňujícího organizační složce státu překročit za podmínek v něm stanovených rozpočet běžného roku o peněžní prostředky, které nebyly čerpány ke dni 31. prosince minulého roku) nově též pro účely zabezpečení financování strategických projektů armády tak, aby výdaje na tyto projekty byly sledovány samostatně a výlučně určeny k financování strategických projektů armády v letech následujících,
- zavedení možnosti převést nevyčerpané výdaje na obranu státu určené na financování strategického projektu armády na obdobné jiné strategické projekty, tj. u kapitoly ministerstva obrany stanovit možnost využívání nároků z nespotřebovaných výdajů u strategických projektů armády napříč programy reprodukce majetku.
VARIANTA II – vytvoření samostatného fondu, resp. využití stávajícího rezervního fondu organizační složky státu nebo ukotvení zvláštního účtu Ministerstva obrany, s těmito principy a novelou rozpočtových pravidel:
- příjmem fondu/účtu je transfer ze státního rozpočtu každoročně rozpočtovaný v určené kapitole státního rozpočtu (kapitola ministerstva obrany nebo Všeobecná pokladní správa), dalším potenciálním příjmem jsou dary tuzemské i zahraniční (nebo účelově určené transfery ze zahraničí) určené na financování modernizace Armády České republiky,
- výše transferu ze státního rozpočtu je nominální výše nebo procentuální podíl stanovený zákonem, který stanoví i další parametry pro případnou úpravu výše transferu (ekonomický vývoj, výše věcné potřeby ve vztahu k výši alokovaných zdrojů a řízení těchto zdrojů v čase, možnost využití dalších peněžních prostředků kapitoly ministerstva obrany atd.),
- zůstatky fondu/zvláštního účtu se převádějí k použití do dalších let – kumulativní nárůst prostředků ve fondu/na účtu,
- výdej prostředků fondu/účtu nastává až v okamžiku potřeby úhrady, skutečná úhrada pořízení majetku je realizována cestou rozpočtu kapitoly Ministerstva obrany – postup stanovený rozpočtovými pravidly pro použití mimorozpočtových zdrojů, tj. souvztažné navýšení příjmů a výdajů kapitoly ministerstva obrany,
- účelové použití prostředků fondu/účtu pouze na financování strategických projektů armády k modernizaci armády,
- sestavení plánu strategických projektů armády a stanovení zdrojů fondu/účtu v jednotlivých letech – průběžné balancování zdrojů v návaznosti na výsledky akvizičního procesu (příprava – specifikace, zadání a realizace veřejné zakázky).
VARIANTA III – zřízení státního fondu novým zákonem podle rozpočtových pravidel s těmito principy:
- jde o specifickou právnickou osobu zřízenou samostatným zákonem za účelem finančního zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými,
- důvodem zřízení státního fondu je vytvoření alternativních zdrojů financování určitých cílů či priorit vlády vůči státnímu rozpočtu,
- podstatou činnosti státního fondu je shromažďování finančních prostředků a jejich rozdělení mezi vybrané subjekty či projekty, které by měly vést k dosažení cílů a priorit, pro které je fond zřízen,
- fond je součástí rozpočtové soustavy České republiky, na rozdíl od státního rozpočtu jsou však všechny jeho příjmy a výdaje účelově určeny a zůstatky prostředků státního fondu se převádějí do následujícího rozpočtového roku.
Nejvhodnější varianta
Na základě politického rozhodnutí bylo nakonec stanoveno, že rozpracována jako nejvhodnější řešení bude Varianta I, protože nevyžaduje složitý zásah do právního řádu a negativně neovlivňuje likviditu státu.
V případě varianty I by měl být alianční závazek výdajů na obranu státu ve výši 2 procenta nominálního HDP z hlediska celostátních výdajů postupně státním rozpočtem absorbován tak, aby nedošlo k výraznému rozkolísání výdajů ostatních kapitol státního rozpočtu.
Potřeba dostatečné alokace peněžních prostředků do výdajů na obranu státu byla zohledněna taktéž v Konvergenčním programu České republiky z dubna 2022.
Podle makroekonomické predikce z dubna 2022, podle které byly nastaveny výchozí parametry pro sestavení návrhu státního rozpočtu na rok 2023 a střednědobého výhledu na roky 2024 a 2025, by dosáhl podíl výdajů na obranu státu na nominálním HDP v roce 2025 výše 1,96 procent. V podstatě by tak byl téměř naplněn závazek vůči spojencům v NATO.
Výdaje státního rozpočtu na obranu státu se budou odvíjet od predikované výše HDP uvedené vždy v makroekonomické predikci z dubna pro příslušný rok. Proto při odpovídajícím nastavení výše těchto výdajů v rámci střednědobého výhledu by v následujícím rozpočtovém cyklu nemělo docházet k zásadním výkyvům, respektive by případná úprava měla být při stanovení výchozích limitů pro zpracování návrhu státního rozpočtu absorbovatelná.
Vzhledem ke zhoršené bezpečnostní situaci bylo vládou rozhodnuto o urychleném pořízení potřebného vojenského materiálu ke zvýšení schopností ozbrojených sil a zároveň o urychlení vybraných modernizačních projektů schválených Koncepcí výstavby Armády České republiky 2030 a dalšími koncepčními dokumenty Ministerstva obrany.
Vyšší dodatečné výdaje na obranu státu ze státního rozpočtu z titulu připravovaného normativu se předpokládají v souvislosti s navrženou účinností zákona o financování obrany od 1. července tohoto roku, kdy by dosažení podílu těchto výdajů ve výši 2 procent HDP bylo pro vládu závazné již pro zpracování návrhu státního rozpočtu rok 2024, s čímž vládou schválený střednědobý výhled na rok 2024 nepočítá.
Při zohlednění údajů z makroekonomické predikce z listopadu 2022 a současného střednědobého výhledu státního rozpočtu na léta 2024 a 2025, který byl vládou předložen loni 30. září Poslanecké sněmovně dosahuje podíl výdajů na obranu státu na HDP výše 1,7 procent v roce 2024 a 1,9 procent v roce 2025.
Tímto by činil dodatečný požadavek, při účinnosti navrženého zákona od 1. července 2023, pokud jde o výdaje na obranu státu, 21,5 miliard v roce 2024 a 4,7 miliard korun v roce 2025.
Zásadní pro stanovení výchozích limitů pro následující rozpočtový cyklus (pro vypracování návrhu rozpočtu na rok 2024 a střednědobého výhledu na roky 2025 a 2026) však budou údaje makroekonomické predikce v dubnu 2023.
Ministryně obrany pak bude uplatňovat požadavek na navýšení výdajů na obranu státu při přípravě státního rozpočtu na rok 2024 a střednědobého výhledu na léta 2025 a 2026.
Financování schváleného objemu výdajů na obranu státu kapitoly ministerstva obrany i využití nároků z nespotřebovaných výdajů minulých let určených k financování strategických projektů armády bude v průběhu rozpočtového roku zajištěno standardními nástroji řízení likvidity státu realizovanými ministerstvem financí.
Rozhodujícím přínosem nově navrhované zákonné úpravy bude stabilizace výše výdajů na obranu státu a možnost ze zákona predikovat jejich výši v dlouhodobém horizontu, což je základním předpokladem pro stabilní plánování a efektivní řízení výdajů na obranu státu souvisejících zejména s akvizičním procesem realizovaným ministerstvem obrany.
Tento pozitivní efekt by měl být navíc umocněn na straně jedné stanovením principů schvalování strategických projektů armády a na straně druhé využitím institutu rozpočtových pravidel v podobě kumulace a sledování nároků z nespotřebovaných výdajů určených na strategické projekty armády přes rozpočtové roky a jejich čerpání na tytéž účely v dalších letech v době aktuální potřeby. A to, aniž by jejich použití bylo možno alokovat do jiných kapitol státního rozpočtu.
Návrh strategických projektů armády při obranném plánování, výběr jejich pořadí k realizaci z vládou schváleného seznamu a vyčlenění příslušné částky na ně z celkových výdajů na obranu státu obsažených v návrhu zákona o státním rozpočtu bude plně v odpovědnosti ministerstva obrany.
Spolu s příslušnou novelou rozpočtových pravidel – zavedením možnosti převést nevyčerpané výdaje na obranu státu určené na financování strategického projektu armády na obdobné jiné strategické projekty, tj. u kapitoly ministerstva obrany stanovit možnost využívání nároků z nespotřebovaných výdajů u strategických projektů armády napříč programy reprodukce majetku – by měl být takto vytvořený „nástroj“ reakcí na unikátní potřeby ministerstva obrany. Respektive reakcí na jeho specifické akviziční procesy, a bude pouze jím využíván, a to výhradně k uvedenému cíli.
Neplnění povinnosti hospodárného nakládání s rozpočtem
Proč bylo rozhodnuto o Variantě I? Ve srovnání s Variantou I Varianta II a zvláště pak Varianta III negativně ovlivňují likviditu státu. Nesou s sebou složitější zásah do právního řádu a přinejmenším související výdaje na financování státního dluhu, to znamená vyšší výdaje na dluhovou službu, a to přesto, že skutečné pořízení a úhrada akviziční potřeby nastane až v období následujícím po příslušném rozpočtovém roce.
To znamená, že by docházelo ke zbytečnému dodatečnému zatížení státního rozpočtu, navíc z důvodu financování výdajů státního rozpočtu na pořízení majetku, ke kterému dojde až se zpožděním několika let, což by z hlediska povinnosti hospodárného nakládání s prostředky státního rozpočtu znamenalo de facto porušení tohoto principu.
Jan Hrbáček
